Quel est le statut juridique d’un ancien Président de la République ? Bénéficie-t-il d’une immunité pour des actes accomplis dans le cadre de l’exercice de la fonction présidentielle et si, oui, quelle est la nature et quelles sont les limites de cette immunité ?
Dispose-t-il d’un privilège de juridiction qui l’empêcherait d’être jugé par les tribunaux ordinaires ou n’est-il qu’un citoyen comme les autres, tenu de répondre des actes qu’il a commis, dans les mêmes conditions que les autres justiciables ? Faut-il ou non distinguer en fonction de la nature des actes qu’il a accomplis au cours de ses mandats ? L’objet de la présente contribution est de répondre à ces questions. A cet égard, une observation liminaire s’impose.
Le droit mauritanien, directement inspiré du droit français dans son état antérieur à la révision constitutionnelle du 23 Février 2007, qui a clarifié le statut pénal du Président de la République, ne comporte pas un corps de règles spécifiques à la situation juridique et juridictionnelle d’un ancien Chef d’Etat.
Le statut de ce dernier est déterminé par référence aux dispositions constitutionnelles relatives à la responsabilité du Président en exercice, d’une part, et aux principes généraux du droit, d’autre part.
J’examinerai donc ces deux points avant de prolonger la réflexion par des considérations liées au contexte actuel de la mise en cause éventuelle de la responsabilité de l’ancien Président de la République.
Le point de départ : Les dispositions constitutionnelles sur la responsabilité du Chef d’Etat en exercice et leurs implications
Au terme de l’article 93 de la Constitution du 20 Juillet 1991, « Le Président de la République n’est responsable des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions qu’en cas de haute trahison.
Il ne peut être mis en accusation que par les deux assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue par un vote identique des membres les composant ; il est jugé par la Haute Cour de Justice ».
Ce texte constitue une reproduction intégrale de l’article 68 de la Constitution française de 1958. Il est demeuré inchangé jusqu’à la loi constitutionnelle n°022-2017 qui, supprimant le Sénat, a remplacé dans le deuxième alinéa, les mots « les deux assemblées » par les mots « L’assemblée nationale » et supprimé le mot « identique » (Article 92 alinéa 2 dans sa rédaction issue de la Loi Constitutionnelle Référendaire n°2017-022/P.R. portant révision de certaines dispositions de la Constitution du 20 Juillet 1991). Autant dire que sur le fond, le texte est toujours le même.
Dans la mesure où il est le décalque, mot pour mot, de l’article 68 de la Constitution française, il est intéressant de rappeler comment ce dernier texte a été interprété par la doctrine et la jurisprudence françaises.
En simplifiant, il est possible de dire que ce texte « faussement clair » a fait l’objet de deux interprétations. La première, établissant un lien logique direct entre les deux alinéas ou phrases du texte considère que celui-ci pose un principe d’irresponsabilité du Président de la République pour tous les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions sauf le cas de Haute Trahison et, dans cette dernière hypothèse, prévoit la compétence d’une instance spéciale pour son jugement, à savoir la Haute Cour de Justice.
Le deuxième alinéa du texte ne serait donc que la suite logique du premier : Responsable dans l’exercice de ses fonctions uniquement en cas de haute trahison, le Président ne pourrait être jugé dans ce cas que par la Haute Cour de Justice.
L’irresponsabilité juridique du Président pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions – sauf cas de haute trahison – répond traditionnellement au souci de protéger la fonction présidentielle en ménageant la liberté d’action de son titulaire. Elle est complétée par son irresponsabilité politique devant le Parlement.
Dans notre régime semi-présidentiel, le Président n’est politiquement responsable que devant le Peuple. A la différence du gouvernement (Premier ministre et ministres), il n’a pas de compte à rendre au Parlement qui ne peut ni le convoquer ni lui adresser une remontrance. Et ce qui vaut pour le Parlement vaut pour ses émanations, notamment les Commissions d’enquête parlementaire.
Le texte constitutionnel ne donne pas cependant des réponses directes à d’autres questions essentielles qui touchent à la responsabilité du Président de la République. L’article 93 de la Constitution mauritanienne, comme son modèle français, cantonne l’irresponsabilité juridique du Président de la République aux « actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions » sous réserve de la Haute Trahison.
Cela implique a contrario que le Président de la République est responsable pour tous les autres actes qui ne sont pas accomplis « dans l’exercice de la fonction présidentielle ». Il en est ainsi non seulement des actes purement privés (actes de la vie civile, affaires privées) mais aussi et surtout pour les actes accomplis en tant que Président de la République mais qui sont détachables de la fonction présidentielle, elle-même, en raison de leur teneur ou de leur finalité.
La doctrine est unanime – comme l’a bien souligné mon ami et collègue Lô Gourmo dans ses premières interventions – pour considérer que « les actes détachables » ne sont pas couverts par le principe d’irresponsabilité et que le Président répond juridiquement et personnellement de tels actes.
Ceux-ci peuvent concerner les violations de la loi, notamment des infractions pénales commises par le Président de la République, sous le couvert de la fonction présidentielle mais sans lien direct et étroit avec celle-ci car s’inscrivant dans un dessein privé.
La Chambre criminelle de la Cour de cassation française distingue, à cet égard, depuis le milieu des années 1990, à propos de l’exercice de la fonction ministérielle, entre les actes qui ont un rapport direct avec la conduite des affaires de l’Etat et qui justifient la compétence de la Cour de Justice de la République et les autres, notamment les actes accomplis simplement « à l’occasion de l’exercice de la fonction ministérielle » et qui, eux, relèvent du droit commun.
Peuvent entrer dans le cadre de ces actes, tous ceux qui se rapportent à l’enrichissement illicite ou à la corruption.
En substance, le Président de la République est bien responsable personnellement pour les actes accomplis au cours de son mandat mais qui sont des actes détachables de la fonction présidentielle, car accomplis à l’occasion de l’exercice de celle-ci dans un but autre que la conduite des affaires publiques.
Qui peut alors juger un Président en exercice pour de tels actes ? C’est ici qu’intervient la deuxième interprétation de l’article 93 de la Constitution (article 68 de la Constitution française). Selon celle-ci, l’alinéa 2 du texte doit être lu de manière autonome du premier.
Il instituerait un privilège de juridiction (le recours de la Haute Cour de Justice) pour tous les actes accomplis par un Président en exercice, même ceux qui ne peuvent pas être qualifiés de Haute Trahison.
Cette interprétation, consacrée par le Conseil Constitutionnel Français en 1999 (énonçant que la responsabilité pénale du Président de la République ne peut être mise en cause pendant la durée de sa fonction que devant la Haute Cour de Justice) a été fermement rejetée par l’Assemblée plénière de la Cour de cassation française, en 2001, (pour laquelle, « La Haute Cour de Justice n’est compétente que pour connaître des actes de Haute Trahison du Président de la République dans l’exercice de ses fonctions ») et par l’écrasante majorité de la doctrine, y compris les auteurs qui ont participé à la rédaction de l’article 68 de la Constitution de 1958, comme J. Foyer.
Comme le souligne pertinemment la Cour de cassation française, la responsabilité pénale du Président de la République pour tous les actes, autres que la Haute Trahison, relève de la compétence des juridictions ordinaires. Mais tant qu’un Président est en exercice, il n’y a pas de poursuites pénales possibles contre lui en raison du principe de la séparation des pouvoirs et de la nécessité d’éviter l’immixtion de l’Autorité judiciaire dans le champ de la fonction présidentielle.
Ces poursuites sont suspendues jusqu’à l’expiration du mandat du Président où elles peuvent reprendre devant les juridictions ordinaires.
Telle est l’interprétation de l’article 68 de la Constitution française (article 93 de notre Constitution) qui a fini par prévaloir et que la réforme constitutionnelle de 2007 a largement consacrée et détaillée.
Ses implications pour le statut juridique et juridictionnel d’un ancien Président sont importantes :
Celui-ci n’est responsable pour les actes accomplis dans l’exercice de la fonction présidentielle (non seulement les actes de politique interne, y compris la politique économique, que les actes de politique étrangère) qu’en cas de Haute Trahison.
Cette notion n’est cependant pas définie par la Constitution. En doctrine, elle fait l’objet de mille et une définitions, oscillant entre une conception restrictive limitant la Haute Trahison aux cas de violations graves de la Constitution et une conception extensive incluant tout manquement du Chef d’Etat à ses obligations légales, y compris la commission d’infractions pénales.
Ni la Constitution ni le Code pénal ne prévoit la peine applicable en cas de Haute Trahison ! La juridiction compétente pour juger un ancien Président en cas de Haute de Trahison est la Haute Cour de Justice. La raison en est que l’ancien Président serait ainsi jugé pour des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions de Président. Peu importe alors qu’il ne soit plus Président en exercice.
En France, la Haute Cour de Justice puis la Cour de Justice de la République (qui lui a succédé pour les ministres) ont ainsi jugé, plusieurs années après, des ministres ayant quitté leurs fonctions, la dernière en date étant Christine Lagarde, jugée dans l’affaire Tapie, alors qu’elle était Directrice Générale du FMI.
La même Cour de Justice de la République va bientôt juger Edouard Balladur (ancien Premier ministre) et François Léotard (ancien Ministre de la Défense) « pour des actes commis dans l’exercice de leurs fonctions » (les fameuses rétro-commissions dans l’affaire des frégates pakistanaises), 27 ans après avoir quitté leurs fonctions !
En droit, lorsque la compétence d’une juridiction est déterminée par référence à « des actes accomplis dans l’exercice d’une fonction », peu importe que l’auteur de ces actes soit encore titulaire ou non de cette fonction.
Quant aux exemples souvent cités d’anciens Présidents français qui n’ont pas été jugés par la Haute Cour de Justice mais par la justice ordinaire, il faut bien préciser de quoi il s’agit. J. Chirac avait été condamné en 2011 par le Tribunal correctionnel de Paris dans l’affaire des emplois fictifs de la mairie de Paris, c’est-à-dire pour des faits antérieurs à ses mandats présidentiels.
La compétence de la Haute Cour de Justice ne se posait pas en l’espèce puisqu’il ne s’agit pas d’actes accomplis dans l’exercice de la fonction présidentielle. Le cas de N. Sarkozy, non encore jugé, est encore moins significatif dans la mesure où lorsqu’il accède à la Présidence en Mai 2007, le crime de Haute Trahison venait d’être supprimé par la réforme constitutionnelle du 23 Février 2007.
L’objet de ces précisions n’est pas de défendre la Haute Cour de Justice (voir mes observations au point 3 ci-dessous) mais seulement à ce stade de décliner l’état du droit en vigueur – qu’on l’apprécie ou non !
Un ancien Président est également responsable pour les actes privés accomplis durant son mandat qui peuvent être qualifiés d’infractions pénales. Les tribunaux compétents sont dans ce cas les tribunaux ordinaires.
Un ancien Président est, enfin, responsable pour les actes accomplis en tant que Président mais détachables de la fonction présidentielle car accomplis non dans le cadre strict de l’exercice de cette fonction mais à « l’occasion de celle-ci ». Là encore, les tribunaux compétents sont les juridictions ordinaires puisque, de toutes les façons, la Haute Cour de Justice n’est compétente qu’en cas de Haute Trahison.
La référence complémentaire aux principes généraux du droit
On sera ici bref. Dès l’expiration de son mandat, un ancien Président devient citoyen comme les autres. Or, le principe qui régit en la matière le fonctionnement d’un Etat républicain est celui de l’égalité de tous devant la loi.
Ce principe est énoncé de manière énergique dès l’article 1er alinéa 2 de la Constitution, au terme duquel, « La République assure à tous les citoyens… l’égalité devant la loi… ». Redevenu un citoyen ordinaire, un ancien Président ne peut avoir un privilège de juridiction.
Il répond donc civilement et pénalement devant les tribunaux de droit commun des actes qu’il a pu commettre en tant que personne privée ou des actes qu’il a commis en tant que Président mais qui sont détachables de la fonction présidentielle.
Certes, il peut toujours revendiquer, en application des dispositions précitées de l’article 93 de la Constitution une immunité fonctionnelle résiduelle pour les actes directement accomplis dans l’exercice de la fonction présidentielle sous réserve du cas de Haute Trahison.
Mais dans la mesure où l’objet de cette immunité est de protéger la fonction présidentielle contre les empiétements des autres pouvoirs institués et non de permettre au titulaire de cette fonction de violer la loi en toute impunité, son domaine doit demeurer circonscrit aux actes qui ont un rapport direct avec la conduite des affaires de l’Etat.
Tous les autres actes relèvent de la justice ordinaire et notamment ceux qui ont été accomplis « seulement à l’occasion de l’exercice de la fonction présidentielle mais qui ont une finalité privée ».
Par ailleurs, l’étude du droit comparé, y compris dans le domaine des immunités des anciens Chefs d’Etat étrangers, montre que la tendance est aujourd’hui à la restriction du domaine des immunités, considérées comme une anomalie destinée à disparaître dans un Etat de droit.
Enfin, si un ancien Chef d’Etat n’a ni une immunité personnelle, c’est-à-dire une immunité qui serait attachée à sa qualité d’ancien Président, ni un privilège de juridiction, sous réserve des dispositions précitées de l’article 93 de la Constitution, il bénéficie cependant de tous les droits fondamentaux reconnus aux citoyens et notamment le droit à la présomption d’innocence et le droit à voir son honneur et sa dignité préservés (Article 13 de la Constitution).
De quelques considérations liées au contexte actuel de l’éventuelle mise cause de la responsabilité de l’ancien Président
Le contexte dans lequel se pose, aujourd’hui, la question de l’éventuelle responsabilité de l’ancien Président de la République est dominé par les travaux de la Commission d’enquête parlementaire chargée de faire la lumière sur des dossiers qui, à tort ou à raison, ont défrayé la chronique et sont devenus le symbole des dérives de la gestion des affaires publiques au cours de la précédente décennie.
L’ampleur, la gravité et la concordance des suspicions d’abus de pouvoir et d’enrichissement illicite provenant d’horizons divers, relayés par les réseaux sociaux, la presse libre, la société civile, les ONG et l’opposition démocratique, font qu’il était impératif d’investiguer sur ces dossiers. La question centrale qui préoccupe, aujourd’hui, tous les Mauritaniens honnêtes est d’abord celle de l’établissement de la vérité, toute la vérité, rien que la vérité, sans édulcoration ni exagération, à propos d la gestion de ces dossiers.
Ce droit à la vérité lié à l’obligation de reddition des comptes qui pèse sur tous les dirigeants dans la mesure où ce qu’ils gèrent, ce ne sont pas des affaires privées mais des affaires publiques, c’est-à-dire nos affaires à tous, émerge comme l’un des standards fort des la démocratie. Il emporte comme conséquence le droit de tous les citoyens d’être édifiés en toute transparence et en toute objectivité sur la manière dont les dossiers polémiques ont été traités.
Le rapport de la Commission d’enquête parlementaire est supposé répondre à cette exigence. Contrairement à une idée répandue, le rôle de cette dernière n’est pas de désigner des coupables. Cela ne ressortit pas à sa mission. Son rôle est uniquement de faire toute la lumière sur les dossiers qui lui ont été confiés par l’Assemblée Nationale.
Une fois les faits dûment établis et les éventuelles irrégularités documentées, il faudra alors s’interroger sur leur qualification juridique et sur la détermination des personnes responsables s’il apparaît, preuves à l’appui, que des infractions et des manquements à la loi ont bien été commis.
Au-delà du cas d’espèce, c’est-à-dire des dossiers confiés à la Commission d’enquête parlementaire, la question met en jeu le mode de gouvernance qui prévaut depuis quelques décennies et l’impunité des gouvernants et d’une partie de l’élite dirigeante qui entretient avec l’argent public un rapport de prédation qui conduit le pays tout droit vers le mur. Il faut briser ce cercle vicieux suicidaire.
S’agissant plus particulièrement de l’ancien Président de la République tout l’enjeu est de savoir si le Rapport de la Commission d’enquête parlementaire fournira des éléments montrant qu’il a lui-même commis des actes dont il doit juridiquement répondre. Il peut s’agir d’actes directement accomplis dans l’exercice de la fonction présidentielle.
Dans ce cas de tels actes ne peuvent engager sa responsabilité que s’ils peuvent être qualifiés de Haute Trahison. Mais il peut également s’agir d’actes simplement accomplis à l’occasion de l’exercice de la fonction présidentielle mais qui ont une finalité privée.
De tels actes peuvent constituer des infractions pénales, réprimées par le Code pénal ou par des lois spéciales, comme le Code des marchés publics ou la loi sur la corruption et le blanchiment de l’argent sale. Dans ce dernier cas, l’ancien Président répondrait de ces actes devant les tribunaux ordinaires.
Il faut à cet égard souligner que si la Commission d’enquête parlementaire constate au cours de ses investigations l’existence d’infractions pénales, elle est normalement tenue d’informer le Procureur de la République ; ce dernier peut également se saisir lui-même au vu d’informations dont elle aurait eu connaissance concernant de telles infractions.
Dans tous les cas de figure, le recours à la justice ordinaire plutôt qu’à la Haute Cour de justice serait ici préférable pour trois raisons :
La première est que la Haute Cour de Justice n’est compétente qu’en cas de Haute trahison, notion indéterminée (on ne sait pas si elle inclut les infractions pénales) et à laquelle il n’y a pas de peine précise attachée à l’avance ! Les Français auxquels nous avons emprunté cette notion l’ont abandonnée, en 2007, sans jamais l’avoir appliquée.
Ils l’ont remplacée par une procédure de destitution pour le Président en exercice, en cas de « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec son mandat » ; quant à un ancien Président, il est responsable devant les juridictions ordinaires pour tous les actes dont il doit juridiquement répondre. En comparaison, ces juridictions offrent l’avantage de se référer à des infractions dont les éléments constitutifs sont bien déterminés et dont les sanctions sont fixées d’avance.
La deuxième raison est que la justice ordinaire est rendue par des magistrats professionnels qui sont supposés connaître leur métier et qui sont liés par des règles de procédure claires et rodées. Au contraire, les juges titulaires de la Haute Cour de Justice sont des députés, c’est-à-dire des politiques et j’ai, en ce qui me concerne, toujours une réticence à accepter le mélange des genres, en particulier l’imbrication de la logique juridictionnelle et de la logique politique. Les deux risquent d’y perdre leur âme !
La troisième est que s’agissant d’un éventuel procès qui concernerait l’acquisition illicite de biens publics, les pouvoirs dont dispose la justice ordinaire (perquisitions, saisies, restitution, etc.) sont beaucoup plus étendus que ceux conférés à la Haute Cour de Justice.
En conclusion, les bases juridiques d’une compétence des tribunaux ordinaires au cas où des preuves d’actes imputables à l’ancien Président de la République ou à d’autres responsables étaient apportées par la Commission d’enquête parlementaire sont solides.
Il reviendra le cas échéant à ces tribunaux de confirmer leur compétence car si nous autres, professeurs de droit, émettons des opinions juridiques, ce sont les tribunaux coiffés par la Cour suprême qui ont de par la loi le pouvoir de dire quelle est la bonne interprétation du droit en vigueur, c’est-à-dire, celle qui s’imposera à tous.
Par Mohamed Mahmoud Mohamed Salah
Professeur des Universités – Avocat
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